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Nombres: Porras, Francisco, 1971- , autor

Título: Gobernanza : propuestas, límites y perspectivas / Francisco Porras

Descripción: 2ª edición | Ciudad de México : Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 2019 | Serie: Colección Contemporánea. Políticas públicas

Identificadores: ISBN 978-607-8611-31-7 (libro electrónico)

Palabras clave: Gobernanza |Políticas públicas |Gobierno representativo | Democracia | Ciencia política |

Clasificación: DEWEY 350.00072 POR.g | LC JF1355 P6

Imagen de portada: Brian A Jackson, Paper boats of multi-color following a leader boat concept for leadership, team work and winning success, número 288805994, licencia de reproducción por www.shutterstock.com

D. R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,
03730, Ciudad de México
Conozca nuestro catálogo en www.mora.edu.mx

Índice

Agradecimientos

Deseo agradecer la ayuda de los licenciados Marco Garrido y Rubí Ramírez en la preparación de esta segunda edición. También agradezco al doctor Mario Bassols, al profesor John Benington, al maestro Aarón Castillo, a la maestra Adriana Gómez-Chico, al doctor Arsenio González, a la doctora Valeria Guarneros-Meza, a la doctora Concepción Martínez, a la doctora Isela Orihuela, a la profesora Nicola Phillips, al doctor Manuel Ramos Kuri y al doctor Diego Rosales, quienes me ofrecieron un entorno intelectual estimulante para analizar algunos de los problemas de fondo que eventualmente dieron forma a este libro. También deseo reconocer a mis alumnos, especialmente los del Instituto Mora y los de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) por plantear y tratar de responder preguntas que generan conocimiento nuevo. Sus señalamientos y críticas fueron de gran ayuda para clarificar qué es la gobernanza y para qué sirve.

Finalmente, agradezco mucho a la licenciada Elvia Ramírez León, quien con su mirada, palabra y vida me ha enseñado más sobre la gobernanza que los libros. A ella dedico este libro, como un reconocimiento a su trabajo paciente e inteligente para generar y mantener redes interinstitucionales que producen bienes públicos.

Siglas usadas

Introducción

En los últimos años, el uso del término “gobernanza” (traducción española más popularizada del término inglés governance) se ha extendido de una manera importante en las ciencias políticas, la administración pública, la economía, los estudios del desarrollo, los think tanks, los organismos internacionales y los tomadores de decisiones, particularmente en las instituciones de la Unión Europea y los gobiernos de Europa y Norteamérica. Aunque fundamentalmente se trata de un fenómeno anglosajón, en el sentido que governance es muchas veces intraducible a otros idiomas, el uso del término ha alcanzado también los medios de comunicación y las publicaciones de divulgación, así como un número importante de reportes oficiales de gobiernos de América Latina, África y Asia.

La palabra ya se usa en las narrativas de políticos y en los discursos que dirigen al público en general. Algunas universidades o centros de investigación en Alemania, Dinamarca, España, Estados Unidos, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, por mencionar solamente los más sobresalientes, han diseñado programas de posgrado y de educación continua que tienen en su centro los problemas de la gobernanza. En México, y en otros lugares, los programas de estudios universitarios se han modificado para acomodar sus diferentes cuerpos de literatura. Basta con realizar una búsqueda básica en internet para dejar en claro que el término se usa de manera muy importante en temas relacionados con el buen gobierno, las redes, la participación ciudadana y los procesos de democratización, transparencia y rendición de cuentas.

Al mismo tiempo, una búsqueda en internet también deja en claro que el término no sólo no es unívoco, sino que despliega una polisemia rampante que Börzel (1998, p. 253) califica como una “multiplicidad babilónica”. La gobernanza tiene muchos significados e interpretaciones que varían de acuerdo con los presupuestos teóricos, el nivel de análisis, el problema de política pública, el contexto concreto que se analiza y la disciplina desde la cual se mira la realidad. Adicionalmente, aunque la mayoría de los autores identifica sus propuestas dentro de los márgenes de distintos cuerpos de literatura más o menos consolidados, lo cierto es que muchas veces la gobernanza se usa de una manera inconsistente, considerando simultáneamente más de un sentido del término. El hecho de que la gobernanza incluya tanto ideas vagas, comunicadas y entendidas casi de manera intuitiva, como definiciones consolidadas listas para ser operacionalizadas y probadas en indicadores, es muestra que quizá haya que tratarla como un término paraguas (umbrella term) que cobija un gran número de significados y narrativas, algunas de ellas contradictorias entre sí. La gobernanza no solamente es polisémica; también se emplea en demasía y desordenadamente.

Para unos, la gobernanza consiste en la convergencia de actores, recursos e instituciones del gobierno, la sociedad y los mercados para tratar de resolver un problema concreto de política pública; para otros consiste en el mandato (o indicación normativa) que subyace bajo esta convergencia: la realidad contemporánea es tan compleja que solamente a través de la cooperación entre actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales se logrará la sustentabilidad de las políticas públicas. Para algunos, la gobernanza es sinónima de buen gobierno, entendiendo este como el ejercicio de la función pública con transparencia y rendición de cuentas, el cumplimiento eficiente de metas mensurables y la sensibilidad para responder a las demandas ciudadanas en tiempo real. Para algunos más, la gobernanza consiste en la participación ciudadana en los comités y consejos consultivos que acompañan el diseño, la implementación y la evaluación de la política pública, particularmente cuando estos fomentan dinámicas de inclusión, incidencia ciudadana y combate a la corrupción.

Para otros más, influidos por las teorías de la complejidad, la gobernanza es equivalente al orden sociopolítico y económico que resulta de los esfuerzos para gobernar los diferentes sistemas: todos gobernamos, tanto actores públicos como privados, por lo que los gobiernos deben reconocer la importancia de usar instrumentos suaves, diseñados para distribuir información y fomentar el cambio de las conductas individuales. Para otros, la gobernanza son los nuevos instrumentos que el gobierno despliega como un esfuerzo de adaptación a las nuevas complejidades. Entre ellos destacan las redes, particularmente las que se forman entre varios tipos de actores o instituciones en torno a algunos sectores de política pública. Rhodes (1997, p. 15) propuso una de las definiciones canónicas de la gobernanza al argumentar que esta se genera cuando el gobierno gestiona redes inter-organizacionales que tienen cierta capacidad de autogobierno.

Unos más consideran que la gobernanza es la reforma gubernamental en líneas de la Nueva Gestión Pública (ngp), introduciendo criterios de eficacia y eficiencia para evaluar el desempeño de los programas estatales. Otros ven en la gobernanza el orden que se genera sin la capacidad legal para mandarlo como algo obligatorio, por lo que hablan de esta sobre todo en entornos de las relaciones internacionales de las entidades soberanas. Para algunos otros, la gobernanza no es la realidad social misma, sino las herramientas conceptuales con las que se analiza tal realidad: los criterios heurísticos o enfoques que subrayan las interdependencias público-privadas; las teorías que establecen correlaciones entre recursos, actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, y las agendas de investigación sobre estas dinámicas.

Finalmente, algunos más consideran que la gobernanza es el cambio (shift) del uso intensivo de las jerarquías –característica de los gobiernos tradicionales– al uso intensivo de las redes. Los autores más extremos presuponen que la sociedad y los mercados son más difíciles de timonear en la actualidad no solamente porque sus actores e instituciones son más y cambian más rápidamente, sino porque su capacidad de autogobierno ha aumentado.

Como se verá en los capítulos siguientes, las literaturas de la gobernanza han introducido el término de “timoneo” (steering) como sinónimo del esfuerzo por dirigir procesos en los que participan actores gubernamentales y no gubernamentales, o como el intento para influir en las decisiones de actores autoorganizados y autónomos para la consecución de objetivos acordados en común. El timoneo es un proceso “suave” de direccionamiento, basado en instrumentos flexibles de control, mientras que la gobernanza sería el incremento sistémico del nivel de autoorganización de una sociedad.

¿Qué hacer ante este desconcierto de sentidos y definiciones? Un término que puede significar tantas cosas tan diversas ¿es realmente útil? ¿En qué consiste tal utilidad y cómo se evalúa? ¿Es de carácter teórico, empírico o metodológico? Si se considera que es al menos medianamente útil, ¿cómo se escoge entre definiciones? ¿Cómo asegurar que la definición seleccionada no solamente aporte al entendimiento de situaciones particulares, sino también permita el diálogo con otras definiciones y cuerpos de literatura de la gobernanza?

Este libro tiene por objeto ofrecer un camino intermedio entre dos extremos igualmente inadecuados para lidiar con esta multiplicidad desconcertante. En un extremo se encontraría el enfoque que considera los diferentes cuerpos de literatura como fundamentalmente válidos y, ya sea identificando un mínimo común denominador o escogiendo una definición específica, realiza trabajo de campo esperando que la evidencia empírica confirme, modifique o deseche la teoría. Esta aproximación corre el riesgo de aceptar acríticamente no sólo las definiciones y correlaciones de la gobernanza, sino también sus presupuestos más básicos. Usando una expresión coloquial, con la piedra de molino los investigadores se tragarían también visiones fundamentales acerca de la naturaleza de la sociedad, las relaciones Estado-mercados o Estado-sociedad civil, la conveniencia (o no) de la cooperación entre sectores y el lugar que tiene el gobierno en los procesos de timoneo de lo social, entre otros.

En el otro extremo estarían los investigadores desencantados con la falta de consistencia teórica, y el uso desordenado de la gobernanza, que decidieran no considerar las contribuciones de sus distintos cuerpos de literatura. Quien pensara así quizá trataría de desestimular el uso del término, empleando por ejemplo “gobernabilidad democrática” en su lugar, evitando la incorporación a su respectiva disciplina de los hallazgos teóricos, empíricos y metodológicos de la gobernanza que, aunque limitados, ciertamente se han dado.

El camino intermedio propone considerar que la gobernanza tiene una utilidad parcial, en proceso de desarrollo y consolidación. Se parte de considerar que la polisemia es un atributo constitutivo de la gobernanza que, aunque sin posibilidades de ser eliminado, ciertamente puede ser reducido. La vía intermedia que se argumenta aquí tiene algunos referentes básicos que es importante tomar en cuenta:

En primer lugar, cuando se dice “utilidad parcial” en este libro se presupone que lo argumentado por las distintas literaturas de la gobernanza no es adecuado para ayudar a entender, o explicar, todas las circunstancias en todos los contextos. A veces haciendo un aporte de carácter teórico, pero otras veces de tipo empírico o metodológico, las diferentes literaturas de la gobernanza ofrecen nociones, correlaciones, modelos y recomendaciones que ayudan a entender/explicar algunos procesos sociopolíticos o de política pública, algunos segmentos de tales procesos o algunos contextos en los que se desarrollan tales procesos. La perspectiva de este libro se puede resumir con la frase “si bien no todo lo que propone la gobernanza es consistente, adecuado y útil, por otro lado no todo es inconsistente, inadecuado o inútil”. Navarrete Ulloa lo expone muy bien, proponiendo que las distintas nociones de la gobernanza no tienen por qué explicarlo todo; ni tampoco vincularse de manera absolutamente consistente con la realidad empírica. Al ser abstracciones, las teorías siempre presentan desajustes e inadecuaciones con las distintas realidades sociales que tratan de explicar (2017, p. 75). Los cuerpos de literatura de la gobernanza presentan brechas y huecos; y donde efectivamente desarrollan sus aspiraciones explicativas no alcanzan a considerar todas las dimensiones y niveles involucrados. El quid, como siempre, es discernir qué se puede esperar razonablemente de las propuestas de la gobernanza, y en qué dimensiones analíticas y sectores de política pública.

En segundo lugar, la utilidad parcial de la gobernanza se encuentra principalmente en los problemas que tratan sus cuerpos de literatura. Este libro propone que no es factible abordar la multiplicidad babilónica con una perspectiva esencialista, especialmente si esta es estrecha. Es simplemente imposible decir que la “esencia” de la gobernanza consiste en una modalidad específica y concreta de interacciones público-privadas, esperando confirmar esto en todos los sectores de política pública, niveles de análisis, lugares y tiempos. Sin embargo, una aproximación más amplia, como la que propone el diccionario de la Real Academia Española (rae, 2016), puede ser útil para “fijar” los diversos sentidos en los que se maneja el término.

Este libro propone que, en el fondo, las distintas nociones o definiciones de la gobernanza tienen en su centro los problemas de la cooperación –especialmente entre actores de distintos sectores sociales–, la autoorganización, la rendición de cuentas, la conducción gubernamental efectiva y la interdisciplinariedad. En la medida en que las discusiones en torno a la gobernanza expliciten estos problemas se podrá aumentar la capacidad de diálogo entre los distintos cuerpos de literatura y se incrementará su pertinencia.

En tercer lugar, este libro hace una apuesta por una “gobernanza sin adjetivos”; no porque se proponga que una definición esencialista de la gobernanza pudiera resumir toda la riqueza y variedad de las literaturas académicas y los contextos, sino más bien porque estos problemas fundamentales están en el centro, de manera implícita o explícita, de la mayoría de los autores que tratan la gobernanza. En el capítulo primero se hace un primer listado de elementos frecuentemente mencionados como atributos de la gobernanza, proponiendo que esta es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. Sin embargo, esta no es una definición que busque competir con otras ya establecidas, sino es más bien una serie de características que las literaturas de la gobernanza le asignan a sus diferentes manifestaciones. Estas características implican problemas que están en proceso de definición y solución teórica/empírica/metodológica. El punto que quiere hacer este libro es que el foco primario de discusión no deben ser las distintas conceptualizaciones del término, y las luchas por tratar de determinar su respectiva valía, sino los problemas que comparten: sus preguntas, dificultades, brechas e inconsistencias.

Aquí tampoco se realiza un estado del arte para proponer una “definición de definiciones” que trate de llegar a lo que “realmente” es la gobernanza. Si se consideran las diferentes literaturas es para identificar los motores explicativos que se encuentran implícitos, proponiendo que el futuro de las literaturas de la gobernanza está vinculado con los problemas fundamentales mencionados. La apuesta por una gobernanza sin adjetivos es una verdadera apuesta, en el sentido que aquí solamente se dan elementos básicos para realizar una evaluación de carácter conceptual-teórico, lo que permitiría abordar las realidades sociales de manera más consistente de lo que se ha hecho hasta ahora. Sin embargo, una evaluación comprehensiva todavía no se realiza: es parte de una agenda de trabajo que debe hacerse en el futuro. Es perfectamente posible que al paso de los años la hipótesis de la gobernanza sin adjetivos sea desechada por inconsistente o impráctica.

En cuarto lugar, una ventaja adicional de abordar la diversidad de la gobernanza con el enfoque de los problemas fundamentales es que no se contrapone con la evidencia empírica. En el capítulo quinto se hace referencia a experiencias concretas de la gobernanza que ponen de manifiesto que distintos contextos generan distintas soluciones. Sin embargo, por muy diferentes que sean estas, las experiencias analizadas evidencian que se pueden entender y evaluar desde la cooperación, la autoorganización, la rendición de cuentas, el timoneo efectivo y la interdisciplinariedad. El problema del contexto (que los cuerpos de literatura analizados en este libro se han generado principalmente en Estados Unidos, Europa continental y Reino Unido) no es un problema incapacitante, como lo es en algunas ocasiones para los enfoques empíricos. Dentro de ciertos límites razonables, los marcos analíticos considerados aquí están pensados para la mayoría de los contextos sociopolíticos y son parte de las dinámicas globales en las cuales México y otros países de Latinoamérica participan.

Dado el origen extranjero de la mayoría de las referencias, y que muchas de ellas son recientes o muy recientes, confío en la paciencia del(a) lector(a) por la profusión de referencias, necesaria para dar a conocer cuerpos de literatura relativamente desconocidos en México, y por las traducciones que, por más fieles que intenten ser, siempre son acercamientos parciales al argumento propuesto originalmente. Para comprender de mejor manera el significado de la literatura, recomiendo la consulta directa de los originales.

El enfoque

El argumento central descrito arriba ha generado diversas discusiones en las presentaciones, conferencias, reseñas, y actividades de formación de recursos humanos en las que se ha presentado. Tanto las valoraciones positivas como las críticas son de utilidad para hacer avanzar el debate y el discernimiento acerca del valor de los distintos cuerpos de literatura de la gobernanza. Por otro lado, algunas de estas se han originado por presupuestos metodológicos implícitos en la primera edición del libro que, de cualquier manera, siempre es útil clarificar. Las observaciones iniciales al respecto se pueden agrupar en tres conjuntos: los tipos de literatura considerados; la aproximación general para ir “deshaciendo el nudo” de la complejidad conceptual de la gobernanza; y las relaciones entre las teorías y las prácticas. Estas observaciones son útiles para ponderar el enfoque empleado.

En primer lugar, es importante subrayar que el libro es de carácter teórico-conceptual y que se alimenta de los cuerpos de literatura más usados en las ciencias políticas, la administración pública, la economía y los estudios del desarrollo, según lo mencionado arriba. Entre estas disciplinas y multidisciplinas, las ciencias políticas y, particularmente, la administración pública, han desempeñado un papel central en el desarrollo de las literaturas de la gobernanza. De manera muy natural, los problemas relacionados con el acuerdo e implementación de objetivos comunes en entornos de mayor fragmentación, con la necesaria complicación de las labores gubernamentales para dirigir a la sociedad y a los mercados, han sido considerados en la administración pública. De hecho, el lenguaje y los referentes comunes entre literaturas, lo que en el capítulo cuatro se denomina el “modelo canónico de la gobernanza”, provienen de la administración pública. Esta ha proveído las categorías básicas que han posibilitado el diálogo interdisciplinario y entre distintos cuerpos de literatura, cuando este se ha dado efectivamente. Adicionalmente, la administración pública fue la primera en desarrollar un cuerpo de aportes sustantivo, lo que ayudó a colocar los temas de la gobernanza en el debate académico y público. Por estas razones, la literatura analizada es fundamentalmente anglosajona y en el idioma inglés. Es sintomático que los tres grandes manuales editados a la fecha que aspiran a ofrecer un estado del arte enciclopédico acerca de la gobernanza –el de la editorial Sage, publicado en 2011; el de la Universidad de Oxford, divulgado en 2012, y el de Edward Elgar Publishing, publicado en 2016– han sido escritos en ese idioma, y dos de ellos impresos en el Reino Unido.

Es en el Reino Unido en particular donde el tratamiento académico de la gobernanza se volvió un referente fundamental a partir de la década de 1990, con autores como Roderick A. W. Rhodes y Gerry Stoker. Otros autores importantes como B. Guy Peters y Laurence O’Toole, de Estados Unidos; Jan Kooiman, de los Países Bajos; y Renate Mayntz, de Alemania, consolidaron las escuelas de las universidades de Pittsburg y Georgia; Róterdam y del Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades, respectivamente. Sin embargo, entre ellas, la aproximación del Reino Unido continúa siendo central. Es posible que en el futuro esto cambie, ya que otras disciplinas, como la antropología social, y otros lugares, como el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (con Joan Subirats), y la Universidad de Roskilde en Dinamarca (con Eva Sørensen y Jacob Torfing), podrían ganar mayor importancia desarrollando la frontera del nuevo conocimiento en la materia.

En segundo lugar, para deshacer el nudo de la complejidad conceptual de la gobernanza es necesario dedicar tiempo y mantener procesos. Más que construir una definición “resumen”, o proponer otra definición estipulativa más para competir con otras, el libro sugiere un camino. En sentido amplio, este es un texto con preocupaciones metodológicas. La observación de Gómez Granados (2018, p. 285) acerca de la brecha que la primera edición del libro ayudó a llenar es acertada, ya que requerimos aproximaciones a la gobernanza “que atienda[n] a su complejidad”. En efecto, lo usual es considerar la diversidad e inconsistencia conceptuales de la gobernanza como algo externo a ella, como algo que configura el contexto académico-social. En realidad, la multiplicidad babilónica es un componente de las definiciones mismas, por lo que es necesario tomar postura acerca de qué hacer con ella. ¿Se le debe reducir, tratando de eliminarla? ¿O simplemente se le debe ignorar, explicitando las razones por las que se usa una determinada definición y no otra?

El libro ofrece un camino que es también un proceso. No busca, como sugiere Navarrete Ulloa (2017, p. 72), añadir múltiples capas de análisis al concepto, sobrecargándolo conforme se avanza en los capítulos. El argumento del libro se mueve proponiendo soluciones a problemas que no necesariamente son acumulables. Primero se hace un inventario de definiciones y de elementos comunes encontrados, sin aspirar a definir una comprehensión esencialista del término. Después se reconoce que este es un concepto paraguas, que cobija bajo sí muy diversos significados y realidades ontológicas. Finalmente, se analizan cuáles han sido las estrategias de los autores para mapear la diversidad de la gobernanza.

Hacer mapas conceptuales no solamente es importante para navegar y encontrar el lugar propio, con los temas comunes e incompatibles que correspondan, sino también porque esta actividad denota actitudes básicas acerca de la diversidad. ¿Proponemos una definición nueva de gobernanza, esperando que esta logre “domar” a la complejidad, ya que apunta a las variables que se piensa son indispensables para explicarla? ¿Tratamos de abarcar lo más posible, generando una síntesis? ¿Abandonamos la aspiración de generalizar, y nos concentramos en lo concreto? ¿Reducimos el contenido conceptual del término, dejándolo de usar en algunas situaciones o contextos? En lo que sí está muy en lo cierto Navarrete Ulloa (2017, p. 76) es que a pesar de que el libro busca concientizar que cuando se dice “gobernanza” se están diciendo muchas cosas simultáneamente, el texto utiliza la mayoría de las veces el artículo “la” para referirse a ella, reforzando quizá la idea de que “la” gobernanza es una, y que todos, en general, tenemos “un” conocimiento claro sobre lo que “ella” es. Este punto es válido, pero el uso del plural, “las gobernanzas”, produce cacofonías que ganan al mostrar la pluralidad del término, pero pierden en la comunicación clara del argumento. El(la) amable lector(a) tendrá que interpretar el uso del artículo singular como una necesidad lingüística, y no como una toma de posición ontológica o epistemológica acerca de las gobernanzas.

Finalmente, el vínculo entre teorías y prácticas empíricas siempre es complicado, desarrollando interdependencias que van de un lado al otro. Por lo mismo, el libro no presupone que la práctica de la gobernanza, entendiendo por esto la aplicación de nuevos instrumentos de gobierno o la preponderancia de las redes, se origina en la academia o en libros como este. La gobernanza, en cuanto a un nuevo sistema sociopolítico en el que las redes desempeñan un papel central, se verifica en los problemas concretos, con sus soluciones específicas, en contextos particulares. La teoría y los modelos siempre son posteriores, resultado de procesos de reflexión que toman en cuenta relaciones causales plausibles. Sin embargo, una vez definidas las teorías, estas pueden motivar la aplicación de nuevos enfoques o soluciones, o el cambio del léxico usado (en la línea de “siempre hemos hecho gobernanza, aunque no lo sabíamos”). Teorías y prácticas son mutuamente dependientes.

El plan

El libro presenta el argumento descrito en cinco capítulos y apartado de conclusiones, distribuidos en dos grandes secciones. La primera parte trata acerca de las propuestas y límites de los principales referentes de las literaturas de la gobernanza, dedicando un espacio considerable al proceso de identificación de los mencionados problemas fundamentales.

En el primer capítulo se realiza un listado de las principales nociones y definiciones de la gobernanza, examinando algunas de las hipótesis más argumentadas por la literatura académica para explicar el surgimiento de la multiplicidad babilónica. En el proceso se definen algunos elementos que son frecuentemente mencionados como atributos de la gobernanza, en los términos señalados arriba. El capítulo dos explora las distintas realidades implícitas en las nociones o definiciones de la gobernanza, argumentando que cuando empleamos el término nos podríamos referir a un criterio heurístico, una teoría en proceso de consolidación, un nuevo significado del gobierno, un proyecto de cambio o de investigación, o un giro social hacia el mayor uso de las redes.

Los mapeos de las diferentes nociones o definiciones de la gobernanza, sin embargo, sólo pueden aportar criterios significativos si se consideran las estrategias que diversos autores proponen o han usado para producir tipologías o clasificaciones de la gobernanza. El capítulo tres argumenta que es necesario postular definiciones estipulativas que exploren hipótesis iniciales; generar definiciones generales; ir a la realidad concreta y afinar los marcos teóricos. Estas cuatro estrategias (proponer, sintetizar, considerar lo concreto y afinar) son indispensables para ponderar la utilidad parcial de la gobernanza; es decir, para identificar los problemas fundamentales de esta.

En la segunda parte del libro se proponen los problemas fundamentales propiamente dichos, y se analizan brevemente algunas mejores prácticas. El capítulo cuatro analiza los problemas fundamentales mencionados, argumentando que estos se encuentran en el fondo de las nociones y definiciones. El capítulo cinco trata brevemente acerca de la importancia de la evidencia empírica y sus complejidades, los problemas de la gobernanza en la práctica –incluido el de su medición– y algunas mejores prácticas a nivel global y en países latinoamericanos. Los ejemplos presentados dejan en claro que los distintos contextos, especialmente los de las culturas políticas y de gestión, condicionan la producción de la gobernanza. Los logros, retos y dilemas a abordar se encuentran definidos desde los entornos específicos. Sin embargo, el libro propone que si se pone énfasis en los problemas fundamentales –haciendo una apuesta por la gobernanza sin adjetivos– las diferentes experiencias pueden ser complementarias a las intuiciones básicas de las “teorías” de la gobernanza. Finalmente, las conclusiones sugieren algunas implicaciones y caminos a seguir en el futuro.

El libro no busca ser una evaluación general, sino mejorar en las condiciones iniciales para eventualmente poder realizar tal evaluación. Su objetivo no es llevar a campo los postulados de la gobernanza para contrastarlos con la evidencia empírica, algo que apenas se trata en el capítulo cinco, sino identificar los problemas que permitirán consolidar las teorías de la gobernanza en el futuro. No se priorizan publicaciones que tratan la gobernanza como recomendaciones prescriptivas para mejorar la administración pública o la gestión de redes. El enfoque de este libro es principalmente teórico, y su aporte debe evaluarse en esa esfera.

I. Propuestas y límites

1. Gobernanza y polisemia

Una característica evidente de los diferentes cuerpos de literatura de la gobernanza es su polisemia. De acuerdo con la Real Academia Española, la polisemia es la “pluralidad de significados de una expresión lingüística” (rae, 2016), y el hecho que bajo la categoría de “gobernanza” se incluyan definiciones que no solamente tienen diferencias de matiz o enfoque, sino que incluso son contradictorias entre sí, parece ajustarse a esta noción. Las implicaciones teóricas, empíricas y metodológicas de esta polisemia serán desarrolladas en los siguientes capítulos del libro. Aquí basta decir que dentro de estas destacan la ineficacia de los intentos para construir una noción esencialista de la gobernanza, como si este fuera un concepto cerrado que pudiera aplicarse a todos los contextos, y la necesidad de la interdisciplinariedad para atender las múltiples dimensiones usuales en los problemas de la gobernanza.

La polisemia es la manifestación de la diversidad de perspectivas, teorías, contextos empíricos y niveles de análisis con los que se construyen nociones de gobernanza. Estos factores modifican, aunque sea marginalmente, los significados y usos de las definiciones existentes, adaptándolas a una gran cantidad de problemas concretos. En la práctica, esto no solamente ha aumentado considerablemente el número de publicaciones que usan el término: también ha fomentado la aparición de nuevos cuerpos de literatura académica disciplinar e interdisciplinar. El uso de la gobernanza parece estar expandiéndose en la academia, los organismos internacionales, las organizaciones de la sociedad civil (osc), los think tanks, los gobiernos y sus agencias. Un uso tan elástico sugiere un cierto “desorden creativo” (Kooiman, 2003, p. 5) cargado de potencial de desarrollo en diversas direcciones.

Dentro de las promesas de futuros aportes de la gobernanza se han mencionado la posibilidad de ofrecer un marco para entender las contribuciones públicas y privadas en el timoneo de la sociedad (i.e. en el proceso por el cual se imprime dirección a la sociedad en su conjunto usando medios más suaves que los usuales) (Kooiman, 2010); el desarrollo de una teoría del cambio del Estado y de sus relaciones con la sociedad (Rhodes, 2007); la producción de un modelo que no solamente explicaría los nuevos instrumentos de política pública (nipp) que requieren de la participación ciudadana, sino también el mantenimiento de las redes sociales mismas (Matonytè y Bucaite, 2007); y la generación de una perspectiva que, cuestionando los presupuestos cientificistas de las ciencias sociales, impulse la interdisciplinariedad, la solución de problemas públicos y la revinculación de la academia con el mundo de la vida diaria (Paquet, 2009a), entre otras.

A reserva de examinar estas grandes expectativas con detenimiento, un uso tan flexible al que se le atribuyen tantas perspectivas de crecimiento también sugiere una carga teórica en proceso de construcción o consolidación. El proceso, sin embargo, no es lineal ni tampoco necesariamente acumulativo, de manera que es típico que los diferentes cuerpos de literatura no se hablen entre sí. El problema del desarrollo teórico está vinculado con la reflexión sobre los fundamentos ontológicos de las diferentes nociones de gobernanza, lo que raramente se hace. La consideración del tipo de ser que sostiene una definición o modelo es indispensable para arbitrar entre las afirmaciones más extremas, tanto de partidarios como de detractores de la gobernanza. En efecto, es importante responder la pregunta “¿existe la gobernanza?” planteada por Hughes (2010, p. 87), y tratar de esclarecer de qué tipo de existencia o existencias se trata.

La relación entre la falta de identificación del sustrato, o sujeto de la gobernanza, y su poco desarrollo teórico ha sido argumentada por Offe (2009) y por Hewitt de Alcántara (1998), antes que él. Los argumentos de ambos autores parecen sugerir que el término muchas veces se usa como una palabra “vacía” que es “llenada” con contenidos teóricos previos y, en todo caso, externos a las literaturas de la gobernanza, adaptándola a las más distintas circunstancias. La gobernanza sería un concepto con muy poca comprehensión, es decir con pocos atributos constitutivos, y mucha extensión; i. e. con la posibilidad de ser aplicado a un gran número de casos concretos. La regla lógica establece que “a menor comprehensión mayor extensión, y viceversa”, y las definiciones de la gobernanza parecen casos ilustrativos de la regla.

En la práctica el resultado ha sido caótico: el término es empleado tanto por los proponentes de las políticas neoliberales y de la nueva gestión pública (ngp) más extremos, como por los defensores de la primacía de la sociedad civil y la vida comunitaria. La gobernanza es usada instrumentalmente por “grupos de persuasiones ideológicas muy diferentes, con fines diferentes y contradictorios” (Hewitt de Alcántara, 1998, p. 106), generando una verdadera “multiplicidad babilónica” (Börzel, 1998, pp. 253-255) que al tiempo de parecer casi decadente por su variedad, no ha demostrado todavía su utilidad inmediata.

La expresión “multiplicidad babilónica” (babylonian multiplicity) se ha usado con cierta frecuencia para indicar la ininteligibilidad que generan las múltiples definiciones de la gobernanza y su uso desordenado. Sin embargo, para estos fines quizá hubiera sido más adecuada “multiplicidad babélica” (babelian multiplicity). Para no contribuir al desorden conceptual, en este libro se usa “multiplicidad babilónica” en el entendido que a los autores que la introdujeron en la discusión académica les preocupaba la falta de un idioma común, que hiciera posible la comunicación entre distintos cuerpos de literatura y definiciones de la gobernanza.

Con el objeto de aportar a la vinculación (o revinculación) entre las consideraciones ontológicas y teóricas de la gobernanza, la primera parte del libro hace un ejercicio de mapeo de los principales aportes de sus cuerpos de literatura. Esta parte se compone de tres capítulos. En este, el primer capítulo, se hace un listado inicial de las diferentes nociones de la gobernanza, realizando una breve consideración acerca de las principales hipótesis que explican su creciente presencia e importancia en distintas disciplinas académicas y en la práctica profesional, para terminar indicando los elementos comunes más relevantes en tales nociones.

El segundo capítulo se centra en los distintos tipos de ser que se presuponen como sustrato ontológico en los correspondientes cuerpos de literatura académica. Cuando se habla de gobernanza en realidad se está haciendo referencia a alguna de cinco posibles “realidades”: a) un criterio hermenéutico que ayuda a organizar información y que permite introducir un enfoque que visibiliza a los actores no gubernamentales en los procesos de gobierno; b) una teoría en sentido lato que presupone que las problemáticas actuales son tan complejas que sin la colaboración entre gobiernos, sociedades y mercados será imposible resolverlas; c) una redefinición de la naturaleza o funcionamiento del gobierno, manifestándose a través del uso de nipp y redes público-privadas de política pública; d) un proyecto de cambio o estudio de la realidad, buscando mejorar la práctica político-administrativa a través de la transparencia, la rendición de cuentas y el buen gobierno; y e) un cambio en la sociedad en su conjunto, que multiplica las redes autoorganizadas para complementar o sustituir las jerarquías gubernamentales y no gubernamentales en la conducción hacia objetivos comunes.

La gobernanza es un criterio heurístico, una teoría en sentido lato, un nuevo modelo de gobierno, un proyecto estratégico de cambio o de estudio, y una realidad social. La polisemia y las confusiones que esta acarrea se explican, al menos en parte, por la falta de discernimiento entre estos tipos de ser, con la complicación adicional de un uso inconsistente de los términos. No es raro que tanto académicos como tomadores de decisiones públicas utilicen el término en más de un sentido simultáneamente. Como conclusión de ese capítulo se hace una propuesta de método para llevar a cabo una revisión más sistemática de las literaturas de la gobernanza.

Es indispensable el diálogo sostenido entre los criterios heurísticos, las teorías definidas de modo amplio, los modelos de gobierno, los proyectos estratégicos de cambio y las realidades sociales, no solamente para dar viabilidad a las diversas nociones y definiciones de la gobernanza, sino también para arbitrar entre sus promotores y detractores. Los diversos grupos de literatura deberían embarcarse ellos mismos en un ejercicio de gobernanza, i.e. de interacción interdisciplinaria con el objeto de buscar el cumplimiento de objetivos establecidos comúnmente.

Finalmente, en esta primera parte, el tercer capítulo hace un mapa de mapas, aventurando algunas hipótesis acerca de los criterios usados para definir las tipologías de la gobernanza más conocidas. En la base de toda tipología se encuentra una cierta ontología más o menos explícita. En el caso de las literaturas de la gobernanza, los presupuestos ontológicos no parecen haberse centrado en las distintas realidades que son los sustratos de las definiciones, sino en la pregunta de si detrás de todas las definiciones existe una sola concepción, común u originaria, que sería el aporte fundamental de la gobernanza.

El tercer capítulo argumenta que, para realmente ponderar el aporte de las literaturas de la gobernanza, es indispensable evitar dos extremos igualmente nocivos e imprácticos: por un lado no es posible argumentar de una manera esencialista, como si la gobernanza fuera un modelo o definición cerrada y única que, con aspiraciones de univocidad, se pudiera aplicar a todos los contextos temporales o sociales. Por otro lado, tampoco se puede partir de la idea que, dado que son tan diferentes y contradictorias, las distintas nociones de la gobernanza no tienen atributos o características en común. El capítulo tercero propone que un camino intermedio entre estos dos extremos es el poner énfasis, más que en la estructura misma de los cuerpos de literatura, en los problemas fundamentales a los que apuntan los mencionados cuerpos de literatura.

Los problemas planteados en la primera parte del libro (polisemia, causas de su surgimiento, elementos frecuentemente mencionados en las distintas nociones o definiciones, el sustrato ontológico de las definiciones, y criterios para interpretar los mapas de la literatura) son importantes para realizar un mapeo de la gobernanza. El libro plantea, en la segunda parte de este, que el trabajo de mapeo es indispensable para identificar los problemas fundamentales de la gobernanza. En estos radica la innovación y pertinencia de los diferentes cuerpos de literatura.

El surgimiento de la “multiplicidad babilónica”

La expresión mencionada de Börzel (1998, p. 253), originalmente dedicada a las literaturas de las redes de política pública, pudiera parecer demasiado severa, sobre todo a la luz de que otros términos igual o más populares, como “democracia”, “exclusión social”, “pobreza”, “sociedad civil” y “red de política pública”, son usados de manera inconsistente y contradictoria por un gran número de actores gubernamentales y no gubernamentales, académicos y no. La estrategia habitual en estos casos ha sido la de argumentar que estos términos no son, ni han aspirado a ser, términos unívocos, sino que siempre se han comportado como “términos paraguas”.

Un término paraguas ofrece refugio a diversas perspectivas, teorías, definiciones y metodologías que tienen elementos comunes entre sí, y que los identifican como parte de un gran cuerpo de literatura. La gobernanza y los términos mencionados podrían considerarse como compuestos de varios grupos o cuerpos de literatura, cuya clasificación metódica reduciría la inconsistencia y contradicción en su uso. La complejidad se reduciría a golpe de tipologías y su aplicación sistemática, colocando las publicaciones en casilleros analíticos, y explicitando cuándo sus propuestas se interpretan sin respetar los límites de tal tipología. Parte de la labor de los académicos consistiría en realizar este ejercicio de manera constante, haciendo esfuerzos periódicos de análisis y síntesis que, como una bola de nieve, harían crecer el núcleo teórico de la gobernanza.

Sin cuestionar de fondo esta perspectiva, lo cierto es que las literaturas de la gobernanza parecieran especialmente expuestas a la crítica de la multiplicidad babilónica por dos razones. La primera es su popularidad. A pesar de que, al menos en México, el término es usado “solamente por la élite intelectual tanto de centros de investigación como de organismos internacionales” (Caldera, 2008, p. 21), la gobernanza ya es una referencia obligada en reportes oficiales de muchos gobiernos, organismos internacionales, osc y empresas transnacionales (Bevir, 2009), siendo prominente en los países anglosajones o en los organismos internacionales que usan el inglés como idioma oficial.

Respecto a su uso académico, Kjær (2004, pp. 1-2) notó que en el periodo de doce años entre 1986 y 1998, el Social Science Citation Index reportaba 1 774 artículos que incluían la palabra gobernanza (governance). Pero en los tres años entre 1999 y 2002 se habían publicado 1 855 nuevos artículos que la usaban. Entre 1990 y 1994, Public Administration, una de las revistas académicas más influyentes en las ciencias políticas, no publicó ningún artículo sobre redes de política pública y gobernanza (policy networks and governance). Pero entre 1995 y 1999, 8.81% de sus artículos trataron sobre el tema. El porcentaje subió a 10.58% y 10.13% en los periodos 2000-2004 y 2005-2009, respectivamente (Rhodes, 2011a, p. 5).

En una búsqueda realizada en internet en 2016, el Buscador Unificado de las Bibliotecas de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) dio por resultado 4 265 publicaciones con la temática de gobernanza; el Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica (Conricyt) localizó 7 484 publicaciones sobre el tema; y la Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe, 578. Finalmente, una exploración en Google dio por resultado 2 690 000 referencias para “gobernanza”; 141 000 000 para “governance”; 16 500 000 para “gouvernance” (francés); y 256 000 para “staatsführung” (alemán). El término es ampliamente usado, pero no siempre de forma clara y consistente, de modo que es difícil establecer si los diferentes autores lo entienden de manera similar.

Una segunda razón por la que la caracterización de multiplicidad babilónica pudiera aplicarse a la gobernanza es el número y variedad de sus grupos o cuerpos de literatura. Su diversidad es desconcertante, dado que pareciera que la administración pública, las ciencias políticas, las relaciones internacionales, la economía, la sociología y los negocios han adoptado el término produciendo sus propias versiones de él (Bevir, 2009, p. vii). El concepto es “de verdad resbaloso” (Kettl, 2015, p. 116); tratar de ordenar sus “miríadas de definiciones” es como “tratar de abrir la caja de Pandora” (Bovaird y Löffler, 2009, p. 8). La gobernanza pareciera ser casi cualquier cosa, dependiendo de quien la use. Levi-Faur (2012) dice que es “una palabra de moda, una tendencia, un recurso de enlace, un concepto puente, un concepto paraguas, un concepto descriptivo, un concepto escurridizo, un significado vacío, una palabra equívoca, un fetiche, un campo, un enfoque, una teoría y una perspectiva” (p. 3). La gobernanza ha sufrido un “estiramiento semántico ostentoso” (a grandiose semantic overstretch) (Offe, 2009, p. 553), en parte por presiones ejercidas por los tomadores de decisiones en los gobiernos, los think tanks, las osc y los organismos internacionales.

Esta multiplicidad, desalentadora para quien quiera considerar seriamente las contribuciones de las literaturas de la gobernanza, se puede ilustrar listando las diferentes definiciones de esta. Esto, que pareciera una tarea más o menos directa, no es tan sencilla como parece. En primer lugar se encuentra el problema de que existen nociones y definiciones de la gobernanza; las primeras con un mayor grado de ambigüedad y con más elementos implícitos e intuitivos que las segundas. Una noción quizá podrá compararse con otra, pero tratar de comparar una noción con una definición explícita, que posibilita la operacionalización de variables y la selección de indicadores, evidentemente causará desequilibrios y dificultades de comunicación entre sus respectivas literaturas.

cas	Complex Adaptive Systems.
Conricyt	Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica.
die	Deutsches Institut für Entwicklungspolitik.
fmi	Fondo Monetario Internacional.
Fundéu	Fundación del Español Urgente.
ipc	Índice de Percepción de Corrupción.
ngp	Nueva Gestión Pública.
nhs	National Health Service.
nipp	Nuevos Instrumentos de Política Pública.
oea	Organización de los Estados Americanos.
ong	Organizaciones No Gubernamentales.
osc	Organizaciones de la Sociedad Civil.
pib	Producto Interno Bruto.
pnud	Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
ppp	Public Private Partnerships.
rae	Real Academia Española.
rig	Relaciones Inter-Gubernamentales.
ue	Unión Europea.
unesco	Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
unam	Universidad Nacional Autónoma de México.
wgi	Worldwide Governance Indicators.