INTRODUCCIÓN
La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual: proceso de construcción y contenidos básicos

 

Guillermo Mastrini y Martín Becerra

El gobierno de Mauricio Macri transitó ya su primer año. Resultan habituales las discusiones y los debates en torno a la política económica y social, donde se observa una profunda división entre defensores del kirchnerismo y partidarios del nuevo gobierno. Sin embargo, hay un sector donde los cambios han sido radicales sin que la sociedad se haya hecho eco: la comunicación y su regulación política. Luego de la asunción de Macri el 10 de diciembre de 2015 una serie de medidas, varias al límite de la legalidad y adoptadas por decreto, implicaron un giro de 180 grados en la regulación del sector audiovisual. Sin debate público, el Congreso de la Nación consintió los cambios en una sesión en la que no se supo el detalle del resultado de la votación, ni quiénes votaron a favor o en contra. Con la nueva regulación se eliminaron varios límites a la concentración de la propiedad, se dejó de considerar a la televisión por cable sujeta a la ley audiovisual (se la incluye dentro del sector de las telecomunicaciones) y se reformularon las autoridades de aplicación, vinculándolas directamente al gobierno y eliminando instancias de participación de la sociedad civil.

Cabe preguntarse cómo ha sido posible semejante transformación en tan poco tiempo. Si la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual (LSCA) fue uno de los emblemas de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, los hechos parecen demostrar que tenía pies de barro. Para entender la situación resulta conveniente repasar las políticas de comunicación de la etapa kirchnerista. El objetivo de este libro es analizar las políticas de comunicación durante los doce años de gobiernos del Frente para la Victoria. Desde nuestra perspectiva es importante estudiar el período completo, analizando sus continuidades (la importancia de los medios) y sus rupturas (alianza con los grandes grupos durante el gobierno de Néstor, conflicto durante los gobiernos de Cristina). Para ello se propone un análisis tanto general como focalizado en algunos aspectos clave del proceso, donde se analizarán las políticas implementadas, y se procurará analizar el saldo de lo actuado y las tareas pendientes. Este balance se torna impostergable ante la emergencia de un gobierno que propone una agenda “clásica” de corte empresarial.

Los años kirchneristas serán recordados, entre otros motivos, por el intenso debate en torno al rol de los medios de comunicación. En efecto, casi como nunca antes, las políticas de comunicación se volvieron visibles, discutibles, opinables. El interés público en la materia no quedó acotado a pocos actores como hasta entonces, sino que se vio permeado por los aportes de diversas fracciones de la sociedad civil: organizaciones de radios comunitarias, académicos, sindicatos, ONG, consumidores y demás interesados impulsaron sus iniciativas en un contexto promovido por un gobierno que rompió la inercia en la materia.

Cabe recordar que en nuestro país siempre existieron políticas de comunicación, aunque en la mayoría de los casos de escasa transparencia pública. La regulación de la comunicación fue el resultado de acuerdos tácitos entre el Estado y los propietarios de medios (Fox y Waisbord, 2002). Para la prensa escrita, la regulación quedó basada en los mandamientos constitucionales que garantizan la libertad de expresión y de prensa. En el sector de la radiodifusión, se basó en leyes o reglamentaciones que otorgaban licencias para operar estaciones de radio y televisión al sector privado comercial, que se financió a través de la publicidad. Y, finalmente, en el sector de las telecomunicaciones el Estado tuvo mayor participación hasta la década del 90, como operador monopólico, a través de lo cual procuró desarrollar políticas de servicio universal y alcanzar a la mayor parte de la población. No siempre tuvo éxito en dicha tarea. A partir de la década de 1990 se conformó un oligopolio privado.

En la Argentina los medios de comunicación tuvieron un importante desarrollo durante el siglo XX. Este desarrollo estuvo ligado al protagonismo del sector privado y siguió un modelo comercial, competitivo y basado en la publicidad y en las ventas a un mercado interno de consumo cultural per cápita mayor que el promedio latinoamericano (Ford y Rivera, 1985; Fox y Waisbord, 2002). Tanto la industria editorial como la radio y la televisión han mostrado una fuerte tendencia a centralizar la producción de sus contenidos en la ciudad de Buenos Aires. Por su parte, la televisión abierta mostró durante largos años una dependencia de los contenidos norteamericanos. Sin embargo, desde 1990 se asiste a una mayor capacidad para generar contenidos nacionales (capacidad que registra antecedentes a fines de la década de 1960), incluso en el área de ficción: el prime time ha sido copado por producciones nacionales. Los contenidos extranjeros siguen predominando en la televisión por cable, con numerosos canales de películas y series de Estados Unidos (Mastrini, 2009).

Desde la recuperación del sistema constitucional en diciembre de 1983, tras el colapso de la dictadura de 1976-1983, cuatro procesos caracterizan al sistema de medios de comunicación: primero, el destierro de la censura directa; segundo, la concentración de la propiedad de las empresas en pocos pero grandes grupos; tercero, la convergencia tecnológica (audiovisual, informática y de telecomunicaciones), y por último, la centralización geográfica de la producción de contenidos (Becerra, 2010).

Este libro se centra en el examen de los doce años de gobierno conducidos por el kirchnerismo, que concluyó el 10 de diciembre de 2015. En consecuencia, corresponde diagnosticar, comprender y evaluar las políticas desplegadas en el período relativas al sector de los medios y actividades colindantes.

Al cabo de esos doce años de presidencias de Néstor Kirchner (2003-2007) y Cristina Fernández de Kirchner (2007-2011 y 2011-2015), la Argentina exhibe cambios y novedades referidos al sistema de medios de comunicación, a la participación de distintos actores dentro de él, a su regulación legal, a las relaciones entre el gobierno y las empresas mediáticas por un lado, y entre el gobierno y el periodismo por el otro; a la convergencia entre medios y otras industrias infocomunicacionales (internet y telecomunicaciones) y a la economía de los medios de comunicación. Se trata de un legado intenso, con discusiones sociales extendidas sobre la función de los medios y de los periodistas, con nuevas leyes y desplazamientos económicos.

Ese legado puede conservarse o modificarse (y si se lo hace, futuras modificaciones podrán perseguir objetivos coherentes con las políticas previas o podrán guiarse por fines diferentes como parecen indicar las primeras medidas de Macri), pero condicionará el futuro de las políticas de comunicación en el país.

El balance que se presenta en este trabajo adopta una perspectiva analítica que toma como ejes la estructura del sistema de medios, sus principales actores políticos, económicos y sociales, su regulación legal y el proceso de cambio tecnológico en curso.

Las políticas de comunicación de los gobiernos kirchneristas desafiaron la impronta histórica que estas tenían. Con un aparato conceptual más cercano a la sociedad civil y a la academia que al sector empresarial, la regulación en la materia propuso una nueva agenda donde primaron conceptos como derechos humanos, participación, además de restricciones a los procesos de concentración.

El punto más saliente de la política comunicacional kirchnerista fue la sanción de la LSCA, una reforma regulatoria orientada a modificar las dinámicas y los sistemas mediáticos heredados de la etapa neoliberal. De acuerdo con Silvio Waisbord (2013: 17), esto se debe a que “el populismo contemporáneo continúa su histórica preocupación por la mediatización de la política y la politización de los medios. Esa sensibilidad está inscripta en su ADN político”.

Philip Kitzberger (2010), en su definición de “activismo mediático” que caracteriza a los gobiernos de izquierda en la región e incluye al kirchnerismo, subraya la existencia de tres dimensiones interrelacionadas: 1) un discurso gubernamental sobre la prensa y los medios que critica su papel en la sociedad y la política, acusándolos de sesgados y partidistas para minar su credibilidad y legitimidad pública; 2) una estrategia de comunicación pública directa que evita la intervención de los medios como mediadores, que José Natanson (2010) llama “mecanismo de bypass mediático” y que se manifiesta claramente en el uso de la emisión obligatoria de contenidos en cadena nacional por todos los medios y la negativa a llevar a cabo ruedas de prensa, y 3) la regulación de la comunicación por medio de una mayor intervención estatal e impulso a formas alternativas a los medios comerciales. Como puede observarse, y como también ha hecho Waisbord (2011), en esta descripción se combinan categorías analíticas que pertenecen a dos ámbitos diferentes: la comunicación política y las políticas de comunicación.

Sin detenernos a discutir la clasificación del kirchnerismo como una experiencia “de izquierda”, con la que los editores del presente libro no coincidimos, en este trabajo nos enfocamos en las políticas de comunicación adoptadas e implementadas, así como en su materialidad, reveladoras del posicionamiento con el que los gobiernos han actuado en el campo de las políticas públicas. Kitzberger (2011) afirma que estas políticas pueden evaluarse a partir de tres categorías: 1) las políticas de creación de medios estatales; 2) las medidas orientadas a regular el sector de los medios privados, y 3) las políticas que fomentan a los medios comunitarios.

Desde nuestra perspectiva, una agenda progresista de las políticas de comunicación está guiada por principios que permiten alcanzar una mayor participación de la sociedad civil con relación a la regulación de los medios, y por el objetivo de contar con medios más diversos. Para cumplir con este programa, la agenda de las políticas de comunicación se vincula con los estándares internacionales de libertad de expresión y es respetuosa de los derechos humanos y el derecho a la comunicación, el establecimiento y fortalecimiento de medios públicos, el desarrollo de políticas de fomento a la producción de contenido nacional y local, la implementación de límites a la concentración de la propiedad y la sanción de un marco regulatorio democrático para los medios de comunicación.

La política de comunicación del kirchnerismo se estructuró en un discurso que promovía las posibilidades de una esfera pública más diversa, con límites a la concentración de la propiedad. Un déficit que se aprecia al analizar los resultados de las políticas del período es su escasa capacidad para trasladar las regulaciones a una real reestructuración de los mercados de medios. Una explicación plausible es que estos procesos demandan más tiempo que los deseados por los tiempos políticos. Otro aprendizaje que deberá realizarse es que el proceso posterior de implementación de políticas es tan o más significativo que el establecimiento de la ley. La energía política del gobierno pareció agotarse con la sanción de la ley y en la pelea con Clarín. Como señala Martín Becerra (2015: 155):

 

El pluralismo, que suele ser invocado como el objeto de la producción de nuevas regulaciones, en la práctica suele ser resignado por parte de algunos gobiernos de la región una vez que estos aprueban leyes de medios, como una suerte de “daño colateral” frente a la necesidad de respuesta oficial a los ataques de grupos mediáticos. En lugar de introducir nuevas voces y mayor pluralidad, se promueve un esquema binario con dos usinas de voces antagónicas, en el que los gobiernos financian voces oficialistas para enfrentar la crítica de algunos grupos concentrados.

 

El proceso de aplicación de la ley también ocupó un lugar destacado en la discusión pública, centralmente en las idas y venidas en torno a la adecuación de los grupos concentrados a los nuevos límites establecidos por la ley. La mera posibilidad de que las corporaciones tuvieran estas obligaciones representó un cambio porque por primera vez en la historia del país los grupos concentrados de medios estuvieron obligados por ley a desprenderse de licencias y a dividirse, formalmente, como unidades económicas para moderar su presencia en el sector audiovisual. Sin embargo, el temperamento del gobierno y la capacidad regulatoria del Estado argentino, junto al poder de presión de los grupos de medios, se combinaron para que en muchos casos la adecuación consistiera en una reingeniería organizacional que procuraba repartir entre los accionistas las sociedades futuras. Decisiones controvertidas de la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y el accionar judicial de los medios posibilitaron que ningún proceso de adecuación se completara. Las modificaciones realizadas por Macri en los primeros días de su gestión tornaron abstracto el problema.

Los problemas de la aplicación de la LSCA no se limitaron a las adecuaciones de los grupos concentrados, ya que existieron numerosos ejes de la norma que, subordinados a la disputa política entre el gobierno y el Grupo Clarín, no formaron parte de las prioridades de las políticas de medios. Entre estos aspectos, es necesario recordar que no se ha avanzado de forma significativa en la asignación de frecuencias a organizaciones sin fines de lucro ni se concretó el mandato de pluralismo político que la ley establece para los medios públicos.

Ni siquiera se logró contar con información sobre cuántas licencias hay disponibles ni cuáles de ellas están ocupadas por licenciatarios en cada una de las localidades del territorio argentino. Sin un plan técnico que releve esa información elemental no pueden abrirse concursos para otorgar nuevas licencias ni, obviamente, reservar el 33% del espectro para organizaciones sin fines de lucro. Sin plan técnico no solo se debilita el conocimiento y la gestión de licencias audiovisuales, sino también la asignación de espectro para telecomunicaciones, sector que puja con insistencia por la falta de frecuencias para expandir las redes móviles, alegando que el mal servicio que brindan los operadores no puede mejorar sin nuevas frecuencias.

Las políticas destinadas a los medios de propiedad estatal mostraron una doble cara. Por un lado se fortalecieron instituciones dotándolas de infraestructura y mayor presupuesto. Por otro, no lograron romper la histórica dependencia de los medios de propiedad estatal de la agenda informativa y editorial del gobierno. Incluso en ciertas ocasiones la incrementaron.

El mayor avance legal en el período en estudio se dio respecto a los medios sin fines de lucro, ya que la legislación les reservó una parte importante del espectro. El sector participó activamente de las disputas por nuevas regulaciones y en su mayoría se mantuvo cercano de las posiciones del gobierno. Si bien no se avanzó lo suficiente en el llamado a concursos para legalizar plenamente su situación, el hecho de que las modificaciones macristas no hayan sido regresivas con los derechos adquiridos deja un saldo positivo.

La política de comunicación kirchnerista resulta sumamente interesante en su esplendor y en su fracaso. Niveles de debate social nunca vistos, interés del Estado en sus tres poderes, fallos del poder judicial que sustentan visiones progresistas de la comunicación y una movilización social sobre la importancia de la democratización de la comunicación realzan una iniciativa que supo ser ejemplar en América Latina. Su aplicación desde una perspectiva político-partidaria enseña la importancia de la construcción colectiva más allá de la coyuntura política de un gobierno. En la Argentina al menos, repetir la experiencia llevará años.

En las siguientes páginas se analizarán las políticas de comunicación kirchneristas en general y en particular. En primer lugar, Martín Becerra y Guillermo Mastrini describen la situación del sistema de medios en el momento de asunción de Néstor Kirchner como presidente, en mayo de 2003, para luego sintetizar las principales iniciativas de las tres presidencias que conforman el ciclo kirchnerista, en el marco de las relaciones entre Estado y gobierno y otros actores políticos, económicos y sociales para, por último, presentar un análisis sobre los efectos de la combinación entre políticas de comunicación y cambios estructurales en el sistema de medios.

En segundo lugar, Santiago Marino propone una evaluación integral de una serie de medidas resultantes de la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, como el funcionamiento de la autoridad de aplicación AFSCA, el desarrollo de la televisión digital terrestre, el funcionamiento de los medios públicos y el programa Fútbol para Todos. El conjunto de avances en el reconocimiento de derechos de la ciudadanía en el campo de la comunicación resultó condicionado por la incidencia de las disputas del ámbito político. La serie de medidas que implicaban buenas intenciones pero fueron ejecutadas con objetivos contradictorios limitaron las posibilidades de cambio, que quedó a mitad de camino.

En tercer lugar, Agustín Espada da cuenta de las políticas tomadas hacia el sector de los medios sin fines de lucro y, en particular, de la aplicación de los artículos de la LSCA destinados a su fortalecimiento y regularización. De esta forma, el capítulo describe lo realizado por AFSCA en materia de concursos, licencias y reconocimientos otorgados a radios, televisoras y cableras del sector. También se evalúa la ejecución y desarrollo de los Fondos de Fomento (Fomeca). El texto incorpora el análisis de los procesos de gestión y las dificultades del organismo para responder a las demandas de actores históricamente postergados por las políticas de comunicación.

En cuarto lugar, Lorena Retegui estudia el funcionamiento de las instituciones creadas por la ley con el objetivo de estimular la participación: el Consejo Federal de Comunicación Audiovisual (Cofeca), la Defensoría del Público, el Consejo Consultivo de Medios Públicos y el Consejo Asesor de la Comunicación Audiovisual y la Infancia (Conacai). Describe las tensiones surgidas en la conformación y el desarrollo de estos organismos, sus logros y deudas pendientes. Su análisis se centra en los programas implementados, el nivel de diagnóstico y control, y el posicionamiento de los representantes de estos organismos.

Finalmente, Martín Becerra describe las primeras medidas del gobierno de Mauricio Macri, y cómo ellas suponen una ruptura con las políticas analizadas en los capítulos precedentes.

 

 

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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– (2013), Vox populista. Medios, periodismo, democracia, Buenos Aires, Gedisa.